Феодализм или демократия?

Слово «народовластие», которое активно используется многими кандидатами в своей предвыборной агитации, вызывает саркастическую улыбку у многих избирателей. Поясняют это просто: где вы видели в нашей стране народовластие? Это фикция, в Украине феодализм! Все централизовано, зарегулировано и народ полностью отделен от власти.

Реформы, начатые Президентом П.А. Порошенко дают надежду, что жизнь нашей страны изменится, но тут же высказываются опасения: А вдруг они ему помешают?!

Спрашиваем: Кто же эти страшные и ужасные ОНИ, которые могут помешать изменить жизнь в нашей стране?

Ответ простой: ОНИ – это чиновники, функционеры, властьимущие…

Без чиновничьего аппарата не может жить ни одна развитая страна мира – эти люди выполняют свои функции, для того чтобы страна нормально жила. Вопрос в том, как они назначаются и кому отчитываются!

Самоуправление – важный вопрос для каждой демократической страны. Давайте рассмотрим опыт США, который интересен ввиду того, что огромная страна, 51 штат, страна относительно молодая – опробованы разные модели самоуправления, определены их сильные и слабые стороны, выбраны самые удобные, простые и жизнеспособные.

Организация местных органов власти (самоуправления) в США

Система местного самоуправления в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и правительств штатов, а также отсутствием прямого подчинения органов местного самоуправления государственной власти. В Конституции США отсутствуют нормы, напрямую регулирующие местное управление: статус, структура и функции местного (муниципального) управления устанавливаются на уровне штатов. В этой связи многие исследователи местного управления (самоуправления) в США нередко используют понятие: «муниципалитеты - креатура штатов», подразумевая под этим полную зависимость (в большинстве случаев) местных органов власти от власти субъектов федерации.

Однако и сами федеральные власти могут устанавливать прямые и непосредственные контакты с муниципалитетами, прежде всего экономического порядка, через систему федеральных займов и субвенций - субсидий специального назначения. Указывая на важное значение займов и субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным центром и не существует ни одной функции местного самоуправления, где бы не была принята соответствующая федеральная программа.

Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и даже политических проблем, связанных с федеральным финансированием деятельности муниципалитетов, государственные источники финансирования остаются основным способом вовлечения органов муниципального управления в сферу федерального регулирования.

Выделяемые органам местного самоуправления федеральным бюджетом (а также бюджетом штатов) субвенции служат решению нескольких основных задач. Во-первых, они призваны содействовать социально-экономическому развитию относительно отсталых территорий, что достигается дифференцированным подходом с учетом исторических, географических, экономических, демографических, этнических и других особенностей самоуправляющихся структур. Во-вторых, семьям с низким доходом, инвалидам и матерям одиночкам по программам социальной защиты предоставляются компенсации, льготы и услуги по установленным государством нормам: по всей стране введены нормативы набора продуктов питания (исходя из состава и численности семьи), жилья, медицинского и коммунального обслуживания. В-третьих, создаются возможности для выравнивания округов и городов по параметрам обеспечения занятости населения, подготовки кадров и образования. В-четвертых, субвенции являются дополнительным источником расходов местных бюджетов, способствуют оптимизации налоговых ставок и распределению налогового бремени.

Таким образом, органы местного самоуправления в США, будучи автономными образованиями, создаваемыми по инициативе граждан, одновременно выполняют функцию конечных исполнителей программ и проектов федерального правительства и властей штатов.

Власти штатов, в свою очередь, обладают всем необходимым набором прав и полномочий, позволяющих им курировать и направлять деятельность органов местного самоуправления. Каждый штат самостоятелен в этой области, и, как следствие, в стране функционирует 50 различных муниципальных систем. Их правовой статус определяется Конституциями и текущим законодательством штатов, а также муниципальными хартиями - документами, содержащими все нормы, регламентирующие деятельность соответствующих муниципальных образований. В целом же система правового регулирования органов местного самоуправления в США носит неоднозначный характер, поскольку складывается из множества подсистем местного, штатного и федерального уровня.

В настоящее время в США выделяют шесть традиционных видов административно-территориальных единиц со своими органами местного самоуправления: графства (counties); города (sities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns); тауншипы (townships), а также две нетрадиционные: специальные и школьные округа. Их классификация зависит от численности населения и степени урбанизации территорий, которые могут значительно колебаться и отличаться в этом отношении друг от друга. Так, например, статус «сити» имеют г. Шерилл (штат Нью - Йорк), насчитывающий около 3 тыс. жителей и 17-милионный г. Нью - Йорк и т. д.

Действующая в США система самоуправления достаточно жизнеспособна и гибка, что во многом объясняется постоянным вниманием к вопросам ее функционирования со стороны всех ветвей и уровней власти, а также заинтересованностью самого населения, потребности и нужды которого удовлетворяются в первую очередь на муниципальном уровне.

Важнейшую роль в американском самоуправлении играют муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи, тауны), что обусловлено тем фактом, что они являются органами управления преимущественно в городах, где проживает 87% населения страны и где потребность в социально-экономических и других службах, обеспечивающих жизнедеятельность человека, наиболее высока. Наряду с графствами они являются наиболее крупными структурами местного самоуправления в США. Графства - это своеобразные органы самоуправления, в большей мере типичные для сельской местности, где большая территория и невысокая численность населения.

Территориально графства и муниципалитеты теснейшим образом связаны между собой, поскольку более половины муниципальных образований входят в состав графств (39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям и графствам). Главными рабочими органами в муниципалитетах являются советы, состав которых колеблется от 5 до 9 членов, а в городах с численностью более 500 тыс. - в среднем 13 человек.

Муниципальные советы - органы выборные; определение результатов выборов в местные органы власти в США осуществляется в основном по мажоритарной системе относительного большинства. Примечательной особенностью здесь является то, что Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать своих кандидатов. Во многом это реакция на существовавшие в начале XX в. избирательные технологии, когда исход выборов решался количеством денег и силовым давлением со стороны партий, а не свободным волеизъявлением народа.

Выборностью и коллегиальностью не исчерпывается качественная характеристика работы муниципальных советов. Действенность представительного начала и эффективность местного самоуправления раскрываются так же в полномочиях и функциях органов муниципальной власти, в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населением, в уровне взаимодействия между правительственной и исполнительной властями внутри каждого муниципального образования.

Органы местного управления, именуемые в США тауншипами и таунами - последняя «реликтовая» форма непосредственного (прямого) самоуправления народа - существуют сегодня только в 20 штатах. Их формальное отличие от муниципалитетов состоит в том, что их границы не зависят от концентрации населения: они могут включать в себя как редкозаселенные сельские районы, так и урбанизированные территории. Функции тауншипов менее широкие, чем у муниципалитетов, хотя в целом сходны с функциями последних.

Высшим органом большинства таунов является ежегодное собрание всех жителей (таун-митинг), имеющих право голоса. На собраниях решаются все важнейшие вопросы местного сообщества - экономические, социальные, бытовые и т. п. Оно избирает совет из 3-5 человек, который действует как исполнительный орган в период между собраниями. Одновременно избираются другие должностные лица: клерк, казначей, асессор, констебль (полицейский), уполномоченный по дорогам, надзиратель за бедными и др. Некоторые из этих должностей могут назначаться советом; советы также могут назначать менеджеров для выполнения функций главного администратора тауншипа. (Здесь нельзя не провести аналогию с традициями Запорожской Сечи – ежегодные выборы всех функционеров на Раде, где принимали участие все казаки!, - прим. ред.)

Как и в муниципалитетах, главные рабочие органы в графствах - советы. Они также избираются населением, хотя в некоторых графствах могут формироваться из должностных лиц сельских районов - таунов и тауншипов. Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, так как наряду с советами местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от этого органа власти: шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, супер интенданта школ, землемера графства.

Шериф возглавляет полицию графства, производит аресты, вызывает в суд и т. п. Основные функции атторнея - надзор за соблюдением законов, расследование преступлений, представительство интересов графства в суде. Расследование дел об убийствах проводит коронер. Асессор графства занимается установлением размеров налогов и контролирует их сбор. Аудитор наблюдает за правильностью расходования денежных средств графства и осуществляет контрольно-ревизионные функции. Если казначей выполняет функции руководителя финансовой службы, то на клерка возложены функции секретаря совета графства.

В зависимости от характера воздействия совета графств на административный персонал в США используются три основных формы управления графствами: комиссионная форма, форма «совет - менеджер», форма «мэр - совет» («совет - выборный руководитель»).

1. Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в настоящее время находится в состоянии упадка. Ее отличительной чертой является то, что совет графства выполняет как законодательные, так исполнительные функции, а в отдельных штатах и судебные. В этой форме не предполагается наличие высшего должностного лица. При комиссионной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства.

2. Форма «совет - менеджер» преобладает на западе и в некоторых южных штатах. Для этой формы характерно назначение советом на определенный срок (срок зависит от степени доверия) профессионального чиновника - менеджера. Он подбирает необходимых лиц на важнейшие посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности и контролирует ее реализацию. За советом остаются полномочия по принятию постановлений в наиболее важных вопросах стратегического характера, установлению уровня налогов и утверждению бюджетных ассигнований.

3. Форма «мэр - совет» впервые появилась в 1835 г. В целом функции выборного руководителя аналогичны функциям менеджера из предыдущей формы, но выборный руководитель имеет еще и формальный статус главы территории. Его политическая роль и влияние значительно выше. Он наделяется правом вето на решения совета графства, имеет полномочия предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями. Форма «мэр - совет» воспроизводит построение органов федерации и поэтому носит условное название федеральной. Известны две разновидности этой модели (по аналогии с президентской республикой и парламентской): «сильный мэр - слабый совет», «слабый мэр - сильный совет».

Это основные организационные моменты самоуправления, основа демократии США.

Американское самоуправление впечатляет разнообразием форм, некоторые моменты в новинку, но четко видны главные принципы:

- выборность (есть механизм оценки работы чиновника и, при неудовлетворительной работе, отстранения от власти мирно и по решению большинства избирателей)

- срочность (срок полномочий чиновника строго определен)

-эффективность (выбирается претендент с самой лучшей программой действий, опытом, знаниями, а не чей-то протеже)

- подотчетность (оценивается работа, реальные результаты)

Подход, как мы видим, прагматичный и деловой: власть - это работа на благо избирателей, а не пожизненная «корона» и безнаказанность!

Уверен, в нашей стране возможны качественные перемены к лучшему, о которых мы мечтаем долгие годы, только в одном случае: если мы, народ, осознаем, что являемся носителем власти и начнем выбирать грамотных практиков, а не красноречивых болтунов и научимся требовать отчета о проделанной работе!